魏小安博客转载:关于旅游景区经营公司进入股票市场问题的初步讨论(一)

魏小安

著名旅游经济和管理专家、旅游、酒店研究专家。有“中国酒店业教父”美誉,历任中国社科院财贸经济研究所助理研究员,国家旅游局政策法规司政研处副处长、处长、副司长,国家旅游局旅行社饭店管理司司长,国家旅游局政策法规司司长、国家旅游局规划发展与财务司司长、中国国内旅游协会副会长、国家旅游局旅游质量监督管理所总监、全国旅游涉外饭店星级评定委员会办公室主任、全国内河游船星级评定委员会副主任委员兼办公室主任、中国烹饪协会副会长、中央国家机关烹饪协会副理事长、中国社会科学院研究员、国际品牌联盟中国专家委员会委员、中国旅游研究院学术委员会主任、全球休闲标准化技术委员会主任、中国旅游协会休闲度假分会秘书长、中国旅游文化资源开发促进会副会长、世界休闲组织中国分会副会长等职务。

前言

近年来,随着改革开放的深入,一部分地处旅游景区的企业加快了适应市场、自我完善的转机建制步伐,积极开展了进入股票市场的新探索(以下简称景区公司上市),目前已有泰山旅游、黄山旅游、峨嵋山、京西旅游等四家以旅游景区为依托的上市公司。

景区公司上市是我国经济生活中的一个新现象,这一现象的产生有着多方面的原因,也有其客观必然性。这一现象的存在,对我国风景名胜区事业的发展、旅游事业的发展和证券市场的发展都起到了多方面的作用。从操作过程来看,景区公司上市基本上都是由地方政府组织、占用地方上市指标,经证监会审批后上市的。其中,泰山旅游是占用国家旅游局和山东省的上市额度,由地方组织上市的。

作为一种新的探索、新的现象,我们原本可以不必着急,看一看情况,在新的实践基础上形成新的认识,得出新的评价。但是,自1998年以来,由于一部分同志对此提出了尖锐的反对意见,致使此项工作很难再进行下去。去年7、8月份围绕着桂林旅游上市的问题召开了两次专题讨论会。今年1月,中国证监会就此问题专门召开了座谈会,并在此基础上产生了证监会给国务院的请示。4月,建设部又召集了工作会议,就此事的调研论证工作专题进行研究,之后,中国社会科学院环境与发展研究中心课题组就此又进行了辨析,并形成了总报告和相关的报告。

目前,我国有风景名胜区512处,其中国家风景名胜119处,四家公司上市仅占不到百分之一。就股票市场来看,现在拥有900多只股票,四家上市公司仅占不到二百分之一。就问题自身来说是一个小规模的问题,但由于上述的过程,使之形成了大的影响,被提到了一种不恰当的高度:一是把它作为一个国家级的问题提出,以产生“惊天动地”的效果;二是把景区公司上市称之为“一种倒退的逆流”,形成一种类似定性的语言模式,这无助于讨论的深入。本来,处在不同的角度,对问题有不同的认识和意见,这是一种正常现象,而且由于不同意见的交锋,也会在这个过程中碰撞出更多更好的东西来,有助于政府决策的清醒,有助于企业行为的规范,也有助于学术的发展。因此,首先应该形成一个良好的讨论气氛。另一方面,如果从防微杜渐的角度来看,这个问题又被缩小了,也就是说这个问题不仅涉及到国家风景名胜区,也涉及到国家自然保护区、国家森林公园、文物景区和城市公园等一系列的问题,应该把视野放得更大一点,眼光放得更远一点,以助于讨论的扩大和深化。

第一部分 涉及讨论的三个基础性问题

一、讨论什么

看起来,这似乎是一个不成问题的问题,经过了一年多的讨论,到现在还需要提出讨论什么的问题吗?实际上,在这个问题上并不清楚,因此,应该作为一个基础性的问题首先提出。

1、到底是资源上市还是资产上市。表面上看或者简单化地看,讨论的意见无非是两种:一种是赞同上市、支持上市,一种是反对上市,或者认为不宜上市,两种意见折衷的结果就是目前的现状,即在论证清楚之前暂不批准上市。但如果我们具体一点就可以看出,各种不同意见论述的基点和角度是不同的,实际上在讨论的内容上也有所不同。如中国社会科学院环境与发展研究中心课题组的总报告名称为《国家风景名胜资源上市的国家利益权衡》,把重点放在资源上,并且把问题提到了国家利益的高度。中国证监会给国务院的报告名称是《关于国家风景名胜区旅游公司上市经营问题的请示》,其重点是旅游公司的上市经营,而且较为平实。国家旅游局给证监会提出的函的名称为《关于报送对旅游景区上市公司经营问题的基本意见》,提出的概念是旅游景区,重点也是在上市公司经营的问题上。可以看出,由于出发点不同、认识角度不同而各有侧重,所形成的情况是在基本名称和概念上实际上都有不同,这样就很容易造成“公说公有理,婆说婆有理”的局面。在这一点上,实质性的问题是资源上市还是资产上市。

2、到底保护和开发是一种什么关系。在已有的讨论中似乎形成一种模式,赞成上市就意味着只要开发不要保护,而反对上市则形成了只要保护不要开发,这种非此即彼的模式显然是不准确的。但在具体的讨论中,甚至有个别专家把这个问题上升到了是爱国还是卖国的高度,也有的把它上升为赞成上市就是为腐败制造温床这样的高度,这是把一种实证性的分析演化成一种情绪性的表述,把保护和开发作为一种对立关系提出。实际上,保护和开发的关系决非对立的关系,应当是在保护的前提下开发,在开发中促进保护,这个观点相信大家都是赞成的。但这里的要点是一个度的问题,即我们既要适度保护,又要适度开发,而不能过度保护,也不能过度开发。从这个角度来看,景区公司上市的问题是一个手段,也可以说是一个中性的问题,关键是在操作的过程中能否适度把握。

3、到底景区公司上市的动力来自哪里。现在这种表面上的争论是否掩盖着深层的更实质性的问题,即部门关系之争和上下关系之争。毋庸讳言,在目前这种“部门割据”和“地方割据”的体制现状下,很多不同意见产生的实质都是部门的权力之争或上下的利益之争,但这种争论往往都以比较冠冕堂皇的形式体现出来。客观来说,在景区公司上市的问题上,这方面的影响因素也是存在的。

首先看一下部门关系。在景区公司上市的问题上,实质上并不存在部门之争,但是在观念上、在形式上始终存在,包括在专家们的论述中也有意无意地把旅游业和风景名胜事业相对立、相割裂,这就是一种观念上的部门之争在形式上的反映。

之所以说实质上不存在部门之争,主要原因有三个。一是由旅游行政管理的现状所决定。经过二十年的发展,中国旅游业已经发展成为一个大的产业,但是这个产业的发展不同于传统产业的发展,是较早走上市场化道路的。在八十年代后半期,旅游系统的概念就逐步淡化,而旅游行业的概念则逐步强化。行业概念的强化意味着不论旅游企业资产的所有关系,也不论旅游企业行政的隶属关系,从大旅游的概念来说,均纳入旅游行业的范畴。在这种情况下,旅游行业管理的概念已经不可能局限于管理旅游企业的人、财、物,而把工作重心和主要工作内容都集中在为旅游企业创造一个好的经营环境,为旅游者创造一个好的旅游环境,规范旅游市场秩序,提高旅游服务质量等方面。简单地说,旅游局的工作就是环境、质量、秩序、规划、发展、促进。这样,旅游管理部门和旅游企业之间并无直接或间接的利益关系,完全可以超脱、客观地看待这件事情。二是为目前证券市场的操作规程和现状所决定。在景区公司上市的问题上,旅游部门没有审批权,充其量有一个推荐权。前些年还存在部门上市指标的问题,在上市指标拥有很高含金量的情况之下,国家旅游局为了支持景区公司上市的探索,提供了自己的股票上市额度来支持泰山旅游上市,也是从市场导向出发,积极促进基层发展的本意。目前部门的上市指标已经取消,在这个问题上,旅游行政管理部门尽可以更加超脱。三是从中国证监会来看,作为证券市场的主管机关,其目的是为了促进中国资本市场的发育,规范市场的秩序。通过景区公司上市这种方式,可以丰富股票市场的品种,起到活跃市场的功能。但在目前上百家甚至几百家公司已经准备好各种条件排队上市的情况下,景区公司上市的问题在中国证监会是一个极其微小的问题,同样也不会存在深层的利益关系。

如果从现实来看,风景名胜区在行政管理序列上是属于建设部管理范围的,风景名胜区内的旅游企业同样在这一个行政序列范围内,并不因为叫做旅游企业而实质上纳入旅游行政管理的范畴。从这个角度看,景区公司上市如果讲部门利益的话,真正有可能产生利益的反而是建设部门。这样就产生了一个非常奇怪的现象,没有利益关系的部门支持景区公司上市,或赞成景区公司上市,有利益关系的部门或有可能从中得到利益的部门反而反对景区公司上市,这在逻辑关系上造成了一种混乱,道理何在呢?我们可以理解为各级建设部门同志觉悟非常之高,宁可牺牲部门的眼前利益,也要保证国家的长远利益,这是非常值得赞赏的态度。但同时也有一个因素,就是有些同志仍然以传统的部门行政隶属的概念来理解这个事情,把景区内的旅游企业笼笼统统地认为是各级旅游局的直属企业,从而得出支持景区公司上市就是为旅游业或者旅游管理争地盘的错误认识,因而加以反对。直到今天为止,高层管理部门和相当一批专家学者仍然认为,一些景区旅游企业的盲目发展、或者盲目的开发建设都是旅游局所支持、所赞成的,并且在这种认识的基础上把保护与开发的不协调和矛盾引申成为一种部门之争。

具体到景区公司上市的问题上还有一个重要的影响因素,就是旅游企业上市之后在股票市场上形成了一个旅游板块,对于不了解股票市场的同志来说,自然而然就把这种板块引申为由旅游局负责管理、负责审批等等,实际上,旅游板块的形成只是一个股市分析的概念性工具,并不能具体反映出资产的所有关系,更不符合传统观念中的行政隶属关系。目前股市上的旅游板块一共有28只股票,即使是按照传统的行政序列归属来看,只有一只股票即中国泛旅是属于原国家旅游局直属企业的,还有一只是属于地方旅游局的,政企脱钩之后,这种关系也进行了改变。这些企业之所以被称为旅游股,主要原因是企业经营的主业是旅游业或相关关系比较密切。另一个因素是因为旅游概念在股市上还称得上是一个比较好的概念,从市场导向出发,会对股民形成比较大的吸引力,由此被统称为旅游板块。但是,对于这些现代经济生活中的复杂现象,我们如果总是习惯于用传统的观念来理解、来看待,对这些事情就很难得出正确的判断。总之,在实质上并不存在的部门之争,在形式和表述上却自觉不自觉地、有意无意地体现了出来,并且强化了这种观念,所以造成了一种逻辑上的混乱。

再看一看上下关系的问题,应该说这个问题才是涉及到实质性的,也是影响程度最大的问题。因为在景区公司上市的过程中,地方政府是操作的决定性环节,或者说主要是在地方政府组织和支持之下,由上市公司筹备组形成主体进行操作,一些表面上的部门之间的纷争,实质上主要是由此而产生的,又突出表现在上下关系方面。

首先,需要研究的问题是地方政府为什么有如此高的积极性。其中,一是由于宏观经济发展的影响。几年来,中国的宏观经济经历了一个调控、软着陆的过程,进而形成了通货紧缩、需求不振的局面。在这种情况之下,地方经济的发展需要龙头,需要新的增长点,而旅游需求成为目前经济生活中不拉自动的需求扩大领域,因此,自然而然地引起了各地政府的高度关注。这也是目前全国24个省、自治区、直辖市政府把旅游确定为支柱产业或先导产业的主要原因,1998年中央经济工作会议上又明确旅游业作为国民经济新的增长点。二是由于景区在旅游发展中的特殊作用。旅游需求的膨胀所形成的首先的消费领域就是旅游景区,各个旅游景区基本都成为旅游消费的热点地区。但是,在目前这种状况之下,需求膨胀,相应的供给条件难以满足,要全面地满足旅游消费,从而使其真正起到拉动经济增长的龙头作用,就必须加大投入,加大投入又势必涉及到资金来源的问题,所以,一些地方不约而同地选择景区公司上市这个新途径来解决供求之间的矛盾也是题中应有之义。

其次,对地方发展的这种积极性,我们是应该保护、引导还是应该反对、压抑。答案本来应该是清楚的,但是由于涉及到景区环境保护的问题,所以这个问题就变得不清楚了,并由此而进一步提出了中央集权的思路。但这里边又隐含了一个内部矛盾,即由于在这个问题上容易产生市场失效,所以政府必须进行干预,采取政府主导的方针。但是,由哪一级政府主导?如果说只由中央政府来主导,甚至是由中央政府来集权,历史经验证明在我们这样一个大国是完全不可能的。如果把权力下放到地方,又涉及到对地方积极性的保护还是反对的问题。

再次,中央集权的可行性问题、可操作性问题。如果说中央集权仅限于规划层次,在实际情况中会发生一些作用,但是不会发生根本性的作用,如果说中央集权要到项目审批的层次,如此庞大的工作量需要成立一个新的部专门来处理才行。进一步是管理到什么范围,管理到什么层次,如果说连国家自然保护区、国家森林公园、文物景区、风景名胜区、城市公园统统管住,就范围来说是非常之大的;如果说不仅管到国家一级,而且管到省级、甚至市、县一级,就层次来说也是非常多的。这样的管理无异于以前的计划经济管理格局,在市场经济大行其道的今天,形成中央集权的思路即使是正确的,但是从操作的角度来说也是绝不可行的。在这种情况面前,地方仍然会采取上有政策,下有对策的方式,来全面地抵御这种不合理的管理体制,从而使良好的设计初衷最终产生更加扭曲的结果。因此,在这个问题上比较合适的思路,应当是在保护积极性的基础之上适度地加以规范和引导。

综上所述,在讨论什么这个问题上到现在为止并没有完全清晰。归结起来可以说是三个问题:第一个问题是资源上市的问题还是资产上市的问题;第二个问题是如何在保护和开发中适度把握的问题;第三个问题是如何在保护地方积极性的基础之上适度加以引导和规范的问题。这样,就不能把问题仅仅简单地归结于支持上市还是反对上市之争上。

二、讨论涉及的前提问题

讨论景区公司上市的问题,基本的前提就是我们的国情。必须从现实的国情出发来研究现存的问题、解决的方案和发展的方向。

1、中国的基本国情是人口多、底子薄、资源少、环境差。从这个基础出发,对于环境保护的问题怎么强调也不为过。我们要在旅游景区发展的过程中,时时刻刻以环境保护为前提,努力避免建设性的破坏和破坏性的开发,使我们的发展沿着一个正确的方向进行。但是,这个问题的要害不仅在于强调和宣传环境保护观念,同时更在于使环境保护怎样具有更强的可操作性,使环境保护真正落到实处。

首先是范围问题。我国的风景名胜区与国际上国家公园的概念不能简单地相对应,实际上的范围要大的多。就目前来看,我国已建立各类自然保护区763处,总面积约占国土面积的百分之二,风景名胜区512处,约为全国面积的百分之一,国家森林公园874处,总面积7.48万平方公里,这三个方面加在一起,大体上可以和国际上国家公园的概念总体对应。就我们目前的国情来说,这一面积已经不能说小。

其次是保护方式的问题。对应于不同类型的地区应有不同的保护方式。国家自然保护区,尤其是核心区保护是绝对的,严格地说,自然保护区的核心区,应当是除了科研人员之外,任何人都不得进入,但是自然保护区也可以划出一些实验区来进行适度地开发利用。国家环保总局局长解振华同志在一次讲话就提出:“在自然保护区的管理中可以充分利用市场机制,在不影响其保护功能的前提下,通过在实验区适度发展旅游业来积累资金,促进核心区的保护,实现保护与开发的良性发展。”对于国家风景名胜区来说是开发与保护并重,促进经济、社会、环境效益的统一,对于国家森林公园来说,是以利用为主,尽可能减少建设性的开发,这种利用是以永续利用为前提的,用林区员工通俗的话来说,就是要把原来的砍树转变成看树,把原来的木头经济转化成旅游经济。在这一指导思想下,我国国家森林公园得到了迅速发展,五年来,直接收入达20亿元,社会综合旅游收入100多亿元,有近10万农民依托森林公园摆脱了贫困。从这个角度来看,我们应当参照而且必须参照发达国家在这些方面的经验,但是无法照搬他们的经验,事实上也不可能照搬。比如,发达国家的城市公园作为一种典型的社会公共产品,基本上都是免费入园,但是对我们来说,这一条就很难做到,各个城市的市政府在财政上都无法负担。所以,他们的作法纵然好,也深受广大人民群众的欢迎,但是我们却无法做到。

2、从现实情况来看,旅游景区的破坏问题始终没有能够从根本上得到解决,或者说伴随着我们取得重大成就的同时,破坏的步伐也始终没有停止。这种破坏主要通过三个方面体现出来:

一是由于旅游景区的吸引力较大而引致社会资金纷纷进入,造成过度性的开发。在很多景区我们都可以看到这样的现象,宾馆、培训中心林立,大量的城市型的娱乐设施进入景区,不但破坏了景区的自然和人文的风貌,而且造成了巨大的污染,给环境带来长久的甚至是不可逆的破坏。

二是由于开发不足而造成的破坏。在任何景区都有大量的当地人口居住,这些当地人口不但要求得生存,而且要寻求发展,在开发不足的情况下没有新的财源,甚至没有足够的生活来源,只能靠破坏景区的自然环境来维持生活,所以山林遭到砍伐,环境受到污染,使本来可能永续利用的景区在不长的时期内就被毁坏。

三是由于景区的行政管理人员和相应的工勤服务人员数量急剧膨胀。这批人员本身就变成了一个比较大的财政负担,这种负担大多是依靠乱收费或高收费来得到补偿,但仅仅形成了一个自己养活自己的局面,而不可能有更多的资金投入到完善管理、加强保护、提高质量、规范秩序等更必要的工作上来,这种状况又使得相应的建设资金大量严重匮乏。旅游景区的厕所问题、污水处理问题、燃料污染问题等等,是多年来影响景区环境的几个重要因素,但是始终不能得到妥善的解决。

这样来看,我们强调旅游景区的保护,强调国家的长远利益,首先要解决基本问题:第一,钱从哪里来?如果没有保护的本钱,任何良好的愿望最终只可能变成一句空话。其次,人到哪里去?所谓人到哪里去,就是要妥善地解决旅游景区当地居民的生活问题和旅游景区各类管理服务人员的生活问题,这些基本问题得不到解决,就会内生一种对环境的破坏力量,而且这种力量是任何其它因素都无法扼制的。之所以地方政府对景区公司上市的事情具有如此大的积极性,恐怕更多的还不是从政绩的角度考虑,而是从现实的、眼前的威胁出发。

这里面还有一个固有的特点,即旅游景区尤其是风景名胜区,一般来说都是经济比较落后的地方,所谓“深山出美景”的道理就在其中。在风景名胜区这一巨大吸引力面前,在市场经济逐步发育的今天,捧着金碗要饭吃的局面,不仅是当地政府所不能接受的,也是当地人民群众不能容忍的。但是,在这一过程中也涉及到一系列的投入问题,没有大的投入,再好的风景资源也不会转化成在市场上销售的产品。而任何投入都是需要回报的,所以利用风景名胜资源发展旅游事业、吸引多种投入、形成较好回报,就成为地方政府和人民群众的一种自然而然的、明智的选择。发达国家可以采取高度保护甚至绝对保护的方式,在中国的总体国情和旅游景区的现实情况面前就不可能。如果我们只是提出理想的目标,而不具备现实的可操作性,目前的这种普遍性的破坏仍然会长期持续下去。

三、讨论的目标问题

讨论景区公司上市问题的直接目标当然是要解决能不能上市或如何管理的问题,但从长远目标来看却不是一个简单的是或否,而是涉及到一个目标体系的综合平衡问题,涉及到一个目标选择的方向问题。

1、现在,对于旅游景区已经形成了庞大的市场需求。1998年中国国内旅游人次为6.9亿,今年在国民经济各行各业普遍需求不振的情况下,旅游需求仍然成为一个引人注目的亮点,1999年上半年海外旅游需求比去年同期增长了15%,国内旅游需求比去年同期增长了将近30%,这些数字充分说明了旅游消费现在已经成为中国人民群众日常生活的一个要素。从发展阶段来看,我们已经迎来了一个矩形推进的排浪式消费的旅游发展阶段,由于目前节假日制度安排的影响,这种排浪式的消费又更加突出地体现在每年的四个高潮之中,即春节、五一、暑期和十一中秋。这样的排浪式消费加上节假日高峰,使各旅游景区的需求达到了一种高峰低谷、大起大落的程度。在高峰之时,各个主要的旅游景区基本上都突破了接待的局限,甚至使景区的安全都成为重大的问题。这些年来,很多景区都发生过人员拥塞,造成多人死伤的事故。我们固然可以说名山修索道破坏了景区的风貌,但另一方面,在旺季时期,甚至在非旺季时期,排队坐索道登山长达三四个小甚至五六个小时的现象也是屡见不鲜的。

在这种数量巨大、时间集中的市场需求面前,我们面临着两难的选择:一方面,作为新兴的社会性的需求,我们应当尽最大的努力来加以满足,并且通过满足这一社会需求努力使其发生多方面的带动效益,改善当地人民的生活,拉动当地经济的增长,促进社会和文化的发展;另一方面,这种状况本身对各个旅游景区又造成了一种冲击性的破坏,急需我们采取多方面的措施来缓解这一问题。严格地说,彻底解决是不可能的,这也是由于我们的国情所限。比如,巨大的游客流本身即使在最严格的保护措施下也会产生相应的破坏,北京故宫的金砖被游客的脚步磨薄磨透就是一个典型的例证。同时,游客所造成的各个方面的生活污染,由于数量巨大,也自然而然形成了一个严重的问题。缓和这一问题或基本解决这一问题,一是要靠供给方面的发展,另外更主要的是要靠加强管理措施和保护措施,但管理和保护措施的加强都是需要成本的,有些甚至是需要高额成本的,这同样也面临着钱从哪里来的问题。

2、在这样严峻的现实面前,我们的目标选择就不得不有所调整,这也是一种被迫的选择。目标选择主要涉及两个方面:

第一个方面是就旅游景区自身来说要形成一个目标体系。这个目标体系一是安全目标,要确保旅游者在旅游景区游览的过程中的人身安全、财物安全等。二是环境目标,要在尽可能少地破坏环境的情况下满足需求,或者说要在满足需求的情况下尽可能好地保护环境。三是质量目标,随着旅游的发展和旅游者的逐步成熟,对旅游景区的质量要求也会越来越高,因此质量方面的竞争也自然而然成为旅游景区吸引客流、提高知名度,从而取得更好发展的一个基本目标。四是效益目标,作为景区经营者、管理者和景区的群众来说,不能不考虑效益目标,效益目标的基本点是保证生存,其次是要促进发展。因此,就旅游景区自身来说,应该是安全、环境、质量、效益四个方面目标的综合平衡,这种综合平衡在不同的发展阶段有不同的侧重点。

第二个方面是群众、景区、地方、国家四个层次的目标问题,从根本上来说,这四个层次的目标应当是一致的,这种目标的一致性,不仅是由于我们社会主义制度等方面的原因所致,更具根本性的是由于旅游发展的内在要求和基本规律。良好的自然环境和文化氛围是旅游发展的基础,也是旅游发展的条件,同时更是旅游发展的市场卖点。因此,在经营过程和发展过程中,各个景区包括普通的老百姓都自然而然地体会到一条深刻的道理,破坏环境无异于自杀。在现实中不乏这样的例证,一开始,山里的农民不理解城里的人为什么要到山里来,经过一段时间的接触,他们从简单的热情好客转化为商品性的经营,在这个过程中深深地体会到青山绿水才是吸引城里人进山的最根本性的原因。所以,有些地方的群众自发地上山植树,保护环境,因为这是他们的根本利益所在,也正是在这种利益导向面前形成了群众、景区、地方和国家长远目标的一致性。在这一点上,旅游发展对环境的要求,或者说旅游发展对环境保护的意识是天然的,这不同于部分工业或矿业项目,以对环境的严重破坏换取企业的效益。因此,在这个问题上,断言景区发展的资金投入必然会造成景区的破坏,是不合道理的。但是,我们目前为什么又存在着,或者说严重地存在着这方面的问题呢?这里面有多方面的原因,从目前来看主要原因是管理体制的原因。旅游景区在管理体制上应该说始终没有理顺,这里的没有理顺并不在于没有达到中央集权,而在于我们各个部门都在景区管理上形成了自己的干扰,这就是俗称“九龙治水”的局面,而且“九龙治水水更大”。尤其是对于一些面积较大、内涵较为丰富的景区来说,这些问题越发突出。一般来说,林业方面有林业部门管,寺庙有宗教部门管,风景名胜由建设部门管,有一些甚至由乡县政府来管,在这个过程中真正造成破坏、影响发展的是由于部门利益的不同而在景区里面形成的利益纷争,包括公安、工商、税务等方方面面的插手,使景区的管理体制更加混乱,这是我们多年来问题始终得不到解决的根本症结所在。

现在,凡是管理比较到位,安全、环境、质量、效益四方面目标都能够得到比较好地解决的景区,其基本原因都是比较妥善地解决了管理体制问题,形成了统一、高效、完备的运转机制,在这个基础上,景区环境保护的问题也得到了比较好的解决。

3、由此,我们讨论的目标就转化为三个问题:第一个问题是景区公司上市的眼前目标和景区全面发展的长远目标的结合问题;第二个问题是上述两个方面各项目标的综合平衡问题;第三个问题是目标选择问题。从我们的总体国情出发,从现实存在的问题出发,从环境保护和长远发展的严峻性出发,我们对目标的选择不是最优而是次优。最优是一种理想状态,是值得我们追求的,但也是我们达不到的目标。次优从目标选择上是一种差一点的状态,但是因为具有较强的可操作性,所以能够成为一个现实可行的目标。

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